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國務(wù)院醫(yī)改辦負(fù)責(zé)人就《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導(dǎo)意見》答記者問

來源：中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會  2015年05月17日

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。就此，記者采訪了國務(wù)院醫(yī)改辦負(fù)責(zé)人。 
　　1．問：開展城市公立醫(yī)院改革試點的背景是什么？ 
　　答：公立醫(yī)院是我國醫(yī)療服務(wù)體系的主體，城市公立醫(yī)院在基本醫(yī)療服務(wù)提供、急危重癥和疑難病癥診療、培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生人才等方面發(fā)揮著重要的、不可替代的作用，是解決群眾看病難、看病貴問題的主戰(zhàn)場。由于城市公立醫(yī)院改革涉及管理體制、運行機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、人事分配制度等諸多方面，既需要公立醫(yī)院內(nèi)部綜合改革，又需要外部改革配合支持，還要與醫(yī)保制度、藥品供應(yīng)保障、基層綜合改革等工作緊密銜接，因此這項改革也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是醫(yī)改中最難啃的“硬骨頭”。 
　　為探索改革的路徑，2010年國家在17個城市啟動了公立醫(yī)院改革試點，2014年試點城市擴(kuò)大到34個，今年增加到100個，2017年所有地級以上城市都將全面推開公立醫(yī)院改革。從前期實踐來看，各地積極探索，銳意創(chuàng)新，改革取得明顯進(jìn)展，體制機(jī)制改革有序推進(jìn)，便民惠民措施穩(wěn)步推開，群眾的就醫(yī)條件得到明顯改善。特別是在一些重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，比如破除以藥補(bǔ)醫(yī)、管理體制改革、服務(wù)價格調(diào)整、收入分配以及落實財政投入等方面，都探索了有益做法，積累了寶貴經(jīng)驗，奠定了拓展深化改革試點的基礎(chǔ)。同時，城市公立醫(yī)院當(dāng)前還存在著一些比較突出的矛盾和問題。比如，逐利機(jī)制還未完全破除，體制性機(jī)制性改革有待深化，外部治理和內(nèi)部管理水平有待提升，符合行業(yè)特點的人事薪酬制度有待健全，結(jié)構(gòu)布局有待優(yōu)化，合理就醫(yī)秩序還未形成，人民群眾就醫(yī)負(fù)擔(dān)依然較重等，這些問題需要通過持續(xù)努力，不斷深化改革，才能加以解決。為此，黨中央、國務(wù)院要求把深化公立醫(yī)院改革作為保障和改善民生的重要舉措，堅持公立醫(yī)院公益性的基本定位和主體作用，將公平可及、群眾受益作為改革出發(fā)點和立足點，加快推進(jìn)改革試點，盡快形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗和改革的路子。 
　　2．問：城市公立醫(yī)院綜合改革試點的基本目標(biāo)和基本原則是什么？ 
　　答：城市公立醫(yī)院改革的基本目標(biāo)可以概括為“建立一個新機(jī)制、構(gòu)建一個新格局，讓人民群眾有更多獲得感”。建立一個新機(jī)制，就是要破除公立醫(yī)院的逐利機(jī)制，通過落實政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、保障責(zé)任、管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，建立起維護(hù)公益性、調(diào)動積極性、保障可持續(xù)的運行新機(jī)制和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，使人民群眾得實惠、醫(yī)務(wù)人員添動力、資金保障可持續(xù)、醫(yī)院發(fā)展有后勁。構(gòu)建一個新格局，就是要改變目前公立醫(yī)院資源分布不均衡，各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)，大醫(yī)院人滿為患、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)門庭冷落的局面，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，構(gòu)建布局合理、分工協(xié)作的醫(yī)療服務(wù)體系，引導(dǎo)形成合理有序的分級診療和就醫(yī)格局，讓群眾更好地獲得安全、有效、方便、價廉的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。 
　　深化城市公立醫(yī)院綜合改革要堅持“三個原則”。一是堅持改革聯(lián)動原則。推進(jìn)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動改革，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同步改革，強(qiáng)化公立醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分工協(xié)作和上下聯(lián)動，與社會辦醫(yī)協(xié)調(diào)發(fā)展，營造良好的公立醫(yī)院改革環(huán)境，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，避免出現(xiàn)改革“孤島”，形成改革的疊加效應(yīng)。二是堅持分類指導(dǎo)原則。目前，全國各地分布著約6800家城市公立醫(yī)院，具有不同的功能定位、層級類型，所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平也不相同，情況比較復(fù)雜。因此要針對不同地區(qū)、不同層級、不同類型、不同功能的公立醫(yī)院，精準(zhǔn)把脈、精確制導(dǎo)，在醫(yī)保支付、價格調(diào)整、績效考評等方面進(jìn)行差別化的指導(dǎo)，因地制宜，制定具體的實施方案。三是堅持探索創(chuàng)新原則。當(dāng)前，公立醫(yī)院改革到了爬坡過坎、攻堅克難、持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵時期。在中央確定的改革方向和原則下，鼓勵地方發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神、大膽探索、開拓創(chuàng)新，突破政策障礙和利益藩籬，建立符合實際的體制機(jī)制。 
　　3．問：城市公立醫(yī)院綜合改革試點的重點任務(wù)是什么？ 
　　答：公立醫(yī)院改革千頭萬緒，要抓住牛鼻子，才能達(dá)到牽一發(fā)動全身的效果。這次城市公立醫(yī)院改革要重點抓好以下任務(wù)：一是破除公立醫(yī)院以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，建立公立醫(yī)院運行新機(jī)制。試點城市所有公立醫(yī)院推進(jìn)醫(yī)藥分開，取消藥品加成（中藥飲片除外），建立科學(xué)補(bǔ)償機(jī)制。二是改革公立醫(yī)院管理體制，建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。合理界定政府、部門、公立醫(yī)院、患者和社會各方面的責(zé)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分工、相互制衡的權(quán)力運行機(jī)制。三是強(qiáng)化醫(yī)保支付和監(jiān)控作用，支付方式改革要覆蓋區(qū)域內(nèi)所有公立醫(yī)院并逐步覆蓋所有醫(yī)療服務(wù)。加強(qiáng)各類醫(yī)療保障制度的銜接，有效減輕群眾醫(yī)藥費用負(fù)擔(dān)。四是建立符合醫(yī)療行業(yè)特點的人事薪酬制度。改革編制和人事制度，落實公立醫(yī)院用人自主權(quán)。通過薪酬制度改革，著力體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)價值，并完善績效考核制度，激勵醫(yī)務(wù)人員提高服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，增強(qiáng)群眾滿意度。五是構(gòu)建各類醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的服務(wù)體系，強(qiáng)化上下聯(lián)動的分工協(xié)作機(jī)制。加強(qiáng)人才隊伍培養(yǎng)，提升服務(wù)能力。同時分類推進(jìn)社會力量參與公立醫(yī)院改革，擴(kuò)大服務(wù)資源，滿足多層次需求。六是推動建立基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動的分級診療模式。提高基層服務(wù)能力，推行全科醫(yī)生簽約服務(wù)，增強(qiáng)群眾對于基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的信任度。完善與分級診療相適應(yīng)的醫(yī)保支付政策，暢通轉(zhuǎn)診渠道，調(diào)控引導(dǎo)群眾合理就醫(yī)。七是加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生信息化建設(shè)。構(gòu)建完善的區(qū)域人口健康信息平臺，逐步實現(xiàn)與居民健康相關(guān)信息的業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享，推動建立綜合監(jiān)管、科學(xué)決策、精細(xì)服務(wù)的新模式。全面實施 “健康醫(yī)療信息惠民行動計劃”，方便群眾看病就醫(yī)。 
　　4．問：破除公立醫(yī)院逐利機(jī)制，建立運行新機(jī)制，應(yīng)該從哪些方面著手？
　　答：破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制是扭轉(zhuǎn)公立醫(yī)院逐利行為的突破口，也是深化城市公立醫(yī)院改革必須要解決的首要問題。以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制是計劃經(jīng)濟(jì)時期藥品加成政策在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)生變異而逐步演變成的一種逐利機(jī)制，這種機(jī)制使公立醫(yī)院運行偏離了公益性軌道。破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，首先必須取消藥品加成，將公立醫(yī)院補(bǔ)償由服務(wù)收費、藥品加成收入和政府補(bǔ)助三個渠道改為服務(wù)收費和政府補(bǔ)助兩個渠道，并同步實行綜合改革，建立新的運行機(jī)制，使公立醫(yī)院真正回歸到公益性的軌道上來。 
　　一是落實政府四個責(zé)任。要落實政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，根據(jù)政府舉辦公立醫(yī)院的宗旨，明確公立醫(yī)院的職責(zé)和改革發(fā)展目標(biāo)，建立科學(xué)的治理機(jī)制，確保實現(xiàn)政府辦醫(yī)目的。要落實政府的保障責(zé)任，落實財政對公立醫(yī)院基本建設(shè)、設(shè)備購置、重點學(xué)科發(fā)展、人員培訓(xùn)、公共衛(wèi)生、符合國家規(guī)定的離退休人員費用和政策性虧損等方面的投入政策，建立可持續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制。要落實政府的管理責(zé)任，完善公立醫(yī)院的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算、績效考核、質(zhì)量安全、人事薪酬等各項管理制度，促進(jìn)公立醫(yī)院圍繞公益性目標(biāo)提高運營效益。要落實政府的監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)行為和質(zhì)量安全的監(jiān)管，引導(dǎo)建立多方監(jiān)督機(jī)制，保證其依法、合規(guī)、安全、有效地為群眾提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。 
　　二是理順醫(yī)療服務(wù)價格。在保證公立醫(yī)院良性運行、醫(yī)保基金可承受、群眾總體負(fù)擔(dān)不增加的前提下，經(jīng)過科學(xué)測算，按照“總量控制、結(jié)構(gòu)調(diào)整、有升有降、逐步到位”原則，調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價格。通過取消藥品加成，降低藥品、醫(yī)用耗材費用和大型醫(yī)用設(shè)備檢查治療價格，留出空間，合理調(diào)整提升體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)勞務(wù)價值的醫(yī)療服務(wù)價格，提高業(yè)務(wù)收入中技術(shù)勞務(wù)部分比重，改變公立醫(yī)院收入結(jié)構(gòu)，提高公立醫(yī)院的運行效益。要強(qiáng)調(diào)的是，調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價格不僅僅補(bǔ)償取消藥品加成所造成的損失，而是補(bǔ)償新機(jī)制的運行成本。因此，價格調(diào)整要進(jìn)行詳細(xì)測算、統(tǒng)籌考慮，并將醫(yī)療服務(wù)價格、醫(yī)保支付、分級診療等政策相互銜接，既要體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員的勞動價值，還要兼顧患者和醫(yī)保的承受能力，切實防止增加患者特別是弱勢群體的看病就醫(yī)負(fù)擔(dān)。 
　　三是改革藥品采購機(jī)制。這是切斷以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制利益鏈的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前藥品和耗材費用虛高是加重群眾看病負(fù)擔(dān)和醫(yī)院運行成本的重要因素。國際和國內(nèi)的實踐充分證明，實行“招采合一、量價掛鉤、雙信封制”的集中招標(biāo)采購辦法，有利于切斷以藥補(bǔ)醫(yī)利益鏈條，有利于降低藥品虛高價格，有利于遏制藥品流通領(lǐng)域的腐敗行為，有利于促進(jìn)藥品生產(chǎn)流通企業(yè)健康發(fā)展。特別是通過降低藥品和耗材虛高價格，能夠有效擴(kuò)大醫(yī)療服務(wù)價格調(diào)整的空間，為破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制、建立新的運行機(jī)制奠定基礎(chǔ)。因此，近期國務(wù)院出臺了《關(guān)于完善公立醫(yī)院藥品集中采購工作的指導(dǎo)意見》，針對不同類別的藥品，明確了分類采購的辦法。特別是對臨床用量大、多家企業(yè)生產(chǎn)的基本藥物和非專利藥品，要發(fā)揮省級集中批量采購優(yōu)勢，由省級藥品采購機(jī)構(gòu)采取雙信封制公開招標(biāo)采購，以量換價；對部分專利藥品、獨家生產(chǎn)藥品，建立公開透明、多方參與的價格談判機(jī)制，醫(yī)院作為采購主體，按中標(biāo)價格和談判結(jié)果采購藥品，擠出流通環(huán)節(jié)的水分。 
　　四是深化人事分配制度改革。人事分配制度改革的核心就是要將堅持公益性和調(diào)動醫(yī)務(wù)人員積極性統(tǒng)一起來，建立符合醫(yī)療行業(yè)特點的人事薪酬制度。公立醫(yī)院改革就是既要打破“大鍋飯”，又要堅決切斷醫(yī)務(wù)人員收入和藥品、檢查、耗材等收入之間的掛鉤機(jī)制，通過科學(xué)的薪酬制度和相配套的激勵機(jī)制，形成正確的導(dǎo)向，促進(jìn)醫(yī)務(wù)人員更好地為群眾服務(wù)。 
　　五是加強(qiáng)醫(yī)院精細(xì)化管理。要推進(jìn)醫(yī)保支付方式改革，運用信息化手段，改善醫(yī)院管理和服務(wù)流程，強(qiáng)化財務(wù)和質(zhì)量等各類管理，杜絕浪費，減少冗員，優(yōu)化組織和人員結(jié)構(gòu)，大幅降低醫(yī)院運行成本，提高運行效率和服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)性。 
　　5．問：采取哪些措施確保城市公立醫(yī)院改革任務(wù)落地？ 
　　答：一分部署九分落實。城市公立醫(yī)院改革要真正取得實效，惠及廣大群眾需要各地和各部門切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，以敢啃硬骨頭的精神，攻堅克難，把這項工作抓實抓好。