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新醫(yī)改方案月底公布 明確目標(biāo)及四大核心體系

    本報(bào)記者10月13日從醫(yī)療體制改革協(xié)調(diào)小組(由發(fā)改委、衛(wèi)生部牽頭，16部門組成)有關(guān)人士處獲悉，新醫(yī)改方案有望在月底之前公布，再次征求公眾意見(jiàn)。 該方案包括四大核心內(nèi)容，即公共衛(wèi)生服務(wù)體系、醫(yī)療服務(wù)體系、醫(yī)療保障體系和藥品供應(yīng)體系改革框架基本成型。

    據(jù)上述人士透露，即將公布的方案不僅明晰了新醫(yī)改遠(yuǎn)期目標(biāo)：到2020年， 覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度基本建立。還明確了近期醫(yī)改的五大重點(diǎn)：擴(kuò)大醫(yī)保覆蓋面、建立基本藥物制度、社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化及推行公立醫(yī)院改革試點(diǎn)。一位參與方案征求意見(jiàn)的有關(guān)專家向本報(bào)記者介紹，修訂版本的醫(yī)改方案最大特點(diǎn)是融合了各方意見(jiàn)，并且留出了地方踐行改革的多項(xiàng)選擇空間和余地，如爭(zhēng)議比較大的領(lǐng)域“收支兩條線還是購(gòu)買服務(wù)”，地方均可自主選擇。然而，上述醫(yī)改協(xié)調(diào)小組人士透露，新醫(yī)改方案中對(duì)包括運(yùn)行機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制等在內(nèi)的公立醫(yī)院改革尚未達(dá)成一致意見(jiàn)，解決辦法是，地方自主先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后再定細(xì)則。

    四大體系改革圖景

    據(jù)上述人士透露，修訂版本的新醫(yī)改方案，吸納了多方建言，包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)提交的9套方案，最終由醫(yī)療協(xié)調(diào)小組統(tǒng)籌而成。從方案制定起始，包括免疫、傳染病防治等在內(nèi)的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，改革思路就已達(dá)共識(shí)。即政府加大公共財(cái)政投入，為公眾“買單”公共衛(wèi)生服務(wù)。而未來(lái)醫(yī)改在此領(lǐng)域所要做的是：加大財(cái)政投入、政府提供的公共衛(wèi)生服務(wù)覆蓋到農(nóng)村、增加公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容、整合公共衛(wèi)生服務(wù)資源等。

    相比公共衛(wèi)生服務(wù)體系，如何改革醫(yī)療服務(wù)體系是新醫(yī)改中最富爭(zhēng)議、最難下改革“藥方”的領(lǐng)域，即誰(shuí)是提供公眾基本醫(yī)療服務(wù)的主體？民營(yíng)還是公立？各層次醫(yī)院職能定位怎樣？如何分工？“一般性質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)提供下沉到基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是最終意見(jiàn)?！鄙鲜鰠⑴c醫(yī)改方案征求意見(jiàn)的專家表示，最后“定版”的醫(yī)改方案里，對(duì)于重構(gòu)醫(yī)療服務(wù)體系的思路是：發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系如縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和城市社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。而這兩者是未來(lái)政府財(cái)政投入的方向，包括基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備購(gòu)入、醫(yī)務(wù)人員財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障等。

    怎樣使得患者就醫(yī)“下沉”到基層醫(yī)院，方案提出了措施：“改善服務(wù)能力、降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、提高報(bào)銷比例”等。“社區(qū)首診和雙向轉(zhuǎn)診也有所提及?！鄙鲜鰧＜曳Q，之前討論比較多的首診和轉(zhuǎn)診制被寫入醫(yī)改方案中，但具體落實(shí)肯定是長(zhǎng)期命題。除此，新方案也給出了未來(lái)醫(yī)療服務(wù)體系框架：非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體，營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同發(fā)展。和改革醫(yī)療服務(wù)體系一樣，新醫(yī)改的另一個(gè)重點(diǎn)改革目標(biāo)是：藥品供應(yīng)體系也將面臨重大政策調(diào)整。對(duì)此，方案用“建立國(guó)家基本藥物制度”來(lái)引擎此領(lǐng)域改革。

    目前，我國(guó)藥物80%是由醫(yī)院“開”出去的，因此，為了保證醫(yī)療機(jī)構(gòu)使用“基本藥物”，醫(yī)改方案提出了解決辦法，即規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)醫(yī)院等基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部使用，其他各級(jí)醫(yī)院如三甲醫(yī)院按一定比例使用?！盎舅幬锶恳{入醫(yī)保報(bào)銷范圍，并且報(bào)銷比例要高于非基本藥物?！鄙鲜鰧＜冶硎尽ａt(yī)改方案對(duì)醫(yī)保體系也給出了政策目標(biāo)：全民醫(yī)保，即城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保等三領(lǐng)域醫(yī)保繼續(xù)擴(kuò)大覆蓋面、最終實(shí)現(xiàn)三制度統(tǒng)一，探索城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)保管理體系。

方案“調(diào)和”各方意見(jiàn)

    此次醫(yī)改方案的修訂，是各方意見(jiàn)調(diào)和的結(jié)果。其中，補(bǔ)供方還是補(bǔ)需方？一直是醫(yī)改路徑之爭(zhēng)的核心問(wèn)題，方案在“投入機(jī)制”政策設(shè)計(jì)中，給出了“融合”解決之道，即政府增加衛(wèi)生投入，并兼顧供給方(即直接補(bǔ)助醫(yī)療機(jī)構(gòu))和需求方(補(bǔ)貼公眾參加醫(yī)療保險(xiǎn))。實(shí)質(zhì)上，供需之爭(zhēng)體現(xiàn)了衛(wèi)生籌資體制和醫(yī)療服務(wù)體系的路徑之爭(zhēng)。簡(jiǎn)單而言，就是醫(yī)療費(fèi)用從哪里來(lái)？醫(yī)療服務(wù)如何提供？

    這一問(wèn)題引發(fā)了學(xué)界兩種觀點(diǎn)之爭(zhēng)。北京大學(xué)、國(guó)研中心等被認(rèn)為是“補(bǔ)供方”的典型代表，而北師大等研究機(jī)構(gòu)則是旗幟鮮明“補(bǔ)需方”的支持者。與此對(duì)應(yīng)，公立醫(yī)院恢復(fù)公益性、低價(jià)高質(zhì)提供醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)保第三方購(gòu)買醫(yī)療服務(wù)，成為各自構(gòu)想的醫(yī)療服務(wù)體系。“兩方都補(bǔ)，只是補(bǔ)供方的范圍縮小到了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。”上述參加征求意見(jiàn)的專家表示，方案最終把補(bǔ)供方“落定”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等，即政府財(cái)政投入這類醫(yī)院，使其正常運(yùn)行。而對(duì)于其他公立醫(yī)院，逐步加大政府投入。“原有的財(cái)政補(bǔ)助，也不會(huì)減少?！鄙鲜鰧＜曳治?，現(xiàn)有公立醫(yī)院在基本建設(shè)和設(shè)備購(gòu)置上，仍會(huì)繼續(xù)得到相應(yīng)財(cái)政投入，但不會(huì)所有醫(yī)院都投入，重點(diǎn)傾向領(lǐng)域是中醫(yī)院、傳染病醫(yī)院、精神病院等。實(shí)質(zhì)上，補(bǔ)需方已經(jīng)在今年開展，如政府提高了參加新型合作醫(yī)療的財(cái)政補(bǔ)助，并對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的參與者進(jìn)行補(bǔ)助。與補(bǔ)供需相關(guān)的另一個(gè)爭(zhēng)議話題是醫(yī)療服務(wù)體系怎樣構(gòu)建？與補(bǔ)供需之爭(zhēng)相應(yīng)，也有兩種路徑，即政府直接舉辦醫(yī)院，實(shí)施收支兩條線管理，無(wú)論公私醫(yī)院，只要提供相應(yīng)服務(wù)，采取政府購(gòu)買形式。

    “這種做法是令醫(yī)療服務(wù)體系回退到計(jì)劃體制。”對(duì)此，9套醫(yī)改方案參與者之一、北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授顧昕發(fā)出了諸多疑問(wèn)，如可能導(dǎo)致醫(yī)療效率低下、醫(yī)務(wù)人員積極性不夠等，還包括最可能出現(xiàn)的行政監(jiān)管漏洞和權(quán)力尋租空間。顧昕認(rèn)為，應(yīng)該把財(cái)政錢補(bǔ)給“需方”即醫(yī)保，通過(guò)醫(yī)保購(gòu)買醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療服務(wù)的形式，獲得最終的醫(yī)療服務(wù)。他的觀點(diǎn)在地方醫(yī)改創(chuàng)新中已有踐行，如江蘇鎮(zhèn)江就采用按人頭付費(fèi)、醫(yī)保總額預(yù)付等購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的方式?！罢黾拥耐度氩](méi)有超出政府的財(cái)政能力，也不是想象的‘無(wú)底洞’?！比A中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院教授姚嵐稱，他在今年九月份遞交給衛(wèi)生部的“社區(qū)實(shí)施收支兩條線”實(shí)地調(diào)研報(bào)告中表示，政府加大對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入，不像之前爭(zhēng)議的可能是財(cái)政“無(wú)底洞”。同時(shí)給出結(jié)論：“收支兩條線”并沒(méi)有帶來(lái)醫(yī)院服務(wù)效率下降，反而是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)藥品利潤(rùn)率在下降，服務(wù)滿意度提高。

    “收支兩條線是一種醫(yī)院管理方式，從技術(shù)上而言是成熟的?！比涨埃緢?bào)記者參加的一個(gè)小型討論會(huì)上，衛(wèi)生部的一位官員稱，“收支兩條線”是一種財(cái)務(wù)管理方式，不能稱其為回歸計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。對(duì)于上述爭(zhēng)議，新醫(yī)改方案中給出了融合的答案，即政府舉辦的城市社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)，要明確收支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行核定任務(wù)、核定收支、績(jī)效考核補(bǔ)助的財(cái)務(wù)管理辦法。政府承擔(dān)這類醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)、設(shè)備購(gòu)置、人員經(jīng)費(fèi)和公共衛(wèi)生服務(wù)的業(yè)務(wù)費(fèi)用。

“方案整體的思路是，兩種方式都可以采用，地方可以根據(jù)自身特點(diǎn)，選擇某種形式?！鄙鲜鰠⑴c醫(yī)改征求意見(jiàn)的專家分析，方案為地方留下了選擇空間。“如果地方愿意，也容許其探索對(duì)二、三級(jí)醫(yī)院進(jìn)行‘收支兩條線’的管理方式?！痹搶＜冶硎尽６鴮?duì)社會(huì)力量舉辦的社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，方案提出“各地可采取購(gòu)買服務(wù)等方式核定政府補(bǔ)助。對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)師承擔(dān)的公共衛(wèi)生服務(wù)等任務(wù)給予合理補(bǔ)助”。

公立醫(yī)院改革難題待解

    無(wú)論何種醫(yī)改措施和政策，都繞不開一個(gè)核心命題公立醫(yī)院如何改革？據(jù)上述人士透露，“管辦分開、政事分開”作為公立醫(yī)院改革的一條原則性指導(dǎo)意見(jiàn)出現(xiàn)在方案中。“管辦分開”在于厘清衛(wèi)生行政部門和醫(yī)院之間關(guān)系、權(quán)責(zé)。對(duì)此，衛(wèi)生界和專家們還存在爭(zhēng)議。而在地方實(shí)踐中，也有不同的模式。如“無(wú)錫模式”和“海淀模式”，都是在衛(wèi)生局外單獨(dú)成立一個(gè)醫(yī)院管理部門。而“濰坊模式”是在衛(wèi)生局內(nèi)部成立專門管理醫(yī)院的處室，并在其內(nèi)部新設(shè)監(jiān)督醫(yī)院的處室，形成內(nèi)部“管辦分離”。這些都和上海的“申康模式”不同。該模式的特點(diǎn)是，成立了一個(gè)類似“醫(yī)療國(guó)資委”醫(yī)院管理中心。“是在衛(wèi)生部門內(nèi)部管辦分立，還是外部分立？”上述專家稱究竟怎么分立還存在爭(zhēng)議，“可能有多種實(shí)現(xiàn)形式。”

    除此原則外，醫(yī)改方案對(duì)公立醫(yī)院改革描繪出了基本方向。如與管辦分立相關(guān)的話題是“醫(yī)院是法人還是事業(yè)單位”？醫(yī)改方案中提出“落實(shí)公立醫(yī)院獨(dú)立法人地位”。突圍“以藥養(yǎng)醫(yī)”的改革路徑是，實(shí)行醫(yī)藥收支分開管理，探索有效方式逐步改革藥養(yǎng)醫(yī)的補(bǔ)償機(jī)制。如實(shí)行藥品差別加價(jià)、設(shè)立藥事服務(wù)費(fèi)、調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價(jià)格、改革支付方式等。同時(shí)，方案對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域也給出前景。即形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫(yī)體制；鼓勵(lì)社會(huì)資金興辦非營(yíng)利性醫(yī)院。社會(huì)資本可涉足醫(yī)療的空間不僅在新辦醫(yī)院上，還有望參與公立醫(yī)院改制重組。上述人士透露，將可能制定國(guó)家層面的規(guī)范公立醫(yī)院改制的指導(dǎo)性意見(jiàn)，引導(dǎo)社會(huì)資金參與公立醫(yī)院改制。但是，上述醫(yī)改協(xié)調(diào)小組人士透露，“公立醫(yī)院改革還存在不同意見(jiàn)”，醫(yī)改方案只是提出了方向性意見(jiàn)，解決辦法是地方自主先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后再定細(xì)則。

信息來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道